Evaluation des Gesetzes zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch)

Auftraggeber Bundesministerium für Arbeit und Soziales
Partner und Partnerin:
  • IMAP GmbH
  • Prof.in Dr. Svenja Karb
Laufzeit: 2022 – 2023
Ansprechpartner: Dr. Jörn Sommer

Forschungsauftrag

Das aus dem Jahr 2017 stammende Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) wurde zum 1. Januar des Jahres 2021 novelliert. Mit der Neuregelung wurde in § 8 GSA Fleisch zugleich der Auftrag zur Evaluation gesetzlich verankert. Es heißt dort, das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) „wird die Regelung zur Einschränkung des Einsatzes von Fremdpersonal in der Fleischwirtschaft einschließlich der Einschränkung des Anwendungsbereichs der Regelung für das Fleischerhandwerk im Jahr 2023 evaluieren.“ Das BMAS hat die Evaluation im Mai 2021 öffentlich ausgeschrieben. Die InterVal GmbH hat sich in Kooperation mit der IMAP GmbH und Prof.in Dr. Svenja Karb von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Mannheim am Vergabeprozess beteiligt und für sein inhaltlich-methodisches und wirtschaftliches Angebot im November 2021 vom BMAS den Zuschlag für die Evaluation erhalten.

Die Evaluation hat zum 1. Januar 2022 begonnen und endet nach eineinhalb Jahren mit Vorlage des Abschlussberichts zum 30. Juni 2023. Die Evaluation erfolgt im Auftrag des BMAS, aber inhaltlich unabhängig. Die Umsetzung folgt allein den in der Leistungsbeschreibung des BMAS formulierten Aufgaben und Fragestellungen, dem inhaltlichen Angebot sowie wissenschaftlich-methodischen Standards der empirischen Sozialforschung.

Untersuchungsgegenstand

Die Arbeitsbedingungen in der deutschen industriellen Fleischwirtschaft stehen seit Jahrzehnten im Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit. Im Kontext von geöffneten Arbeitsmärkten, starker Preiskonkurrenz und abnehmender Tarifbindung haben sich Praktiken entwickelt, welche teilweise die Rechte von Arbeitnehmenden unterlaufen. Dazu beigetragen hat insbesondere, dass die Betriebe Personal über Werkverträge oder Arbeitnehmerüberlassung beschäftigten, sogenanntes Fremdpersonal. Häufig rekrutieren sie Personal in den neuen EU-Mitgliedstaaten. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft und das GSA Fleisch von 2017 haben die Situation nur geringfügig verbessert. Der Gesetzgeber hat das GSA Fleisch deshalb zum Januar 2021 verschärft. Dadurch wurde u. a. die Beschäftigung von Fremdpersonal stark eingeschränkt. Ausnahmen bestehen für das Handwerk und unter bestimmten Voraussetzungen befristet auch für die Arbeitnehmerüberlassung.

  • Nach dem neuen GSA Fleisch muss ein Unternehmer seinen Betrieb bzw. die übergreifende Organisation nun als alleiniger Inhaber führen.
  • In den Bereichen Schlachten/Zerlegen und Verarbeitung dürfen weder Werkvertragsunternehmen noch Selbstständige tätig werden.
  • Im Bereich Schlachten/Zerlegen ist seit dem 1. April 2021 auch Arbeitnehmerüberlassung verboten. In der Verarbeitung ist Arbeitnehmerüberlassung ausnahmsweise erlaubt, falls ein Tarifvertrag dies regelt. Auch dort ist Arbeitnehmerüberlassung quantitativ begrenzt (max. 8 % des kalenderjährlichen Arbeitszeitvolumens und maximal 100 VZÄ).
  • Für Handwerksunternehmen unter 50 tätigen Personen (d. h. inkl. Fremdpersonal) ist der Einsatz von Fremdpersonal möglich.
  • Für die Überprüfung, ob die Einschränkung des Einsatzes von Fremdpersonal eingehalten wird, sind die Zollverwaltung und die Bundesagentur für Arbeit zuständig.
  • Die Arbeitszeit wurde durch explizite Einbeziehung der Rüst-, Wasch- und Umkleidezeit präziser definiert.
  • Bußgelder für neue Tatbestände sind bis zu einer Höhe von 500.000,- € vorgesehen.

Untersuchungsauftrag

Die Leistungsbeschreibung definiert als Auftrag der Evaluation

  • die Untersuchung der mit Neuregelung verfolgten Ziele, als da wären
    • der bessere Arbeits-/Gesundheitsschutz,
    • bessere Arbeitsbedingungen,
    • mehr Transparenz und
    • die bessere Durchsetzung des Rechts bzw. die Verhinderung von Missbrauch oder nicht intendierten Nebenfolgen,
  • die Evaluation des Verbots von Werkverträgen und Arbeitnehmerüberlassung,
  • die Evaluation der Ausnahme für das Handwerk sowie
  • die Evaluation der Fortführungsnotwendigkeit und der Anpassungsbedarfe der Ausnahme vom Verbot der Arbeitnehmerüberlassung in der Verarbeitung.

Forschungsleitende Fragen

Die konkreten Fragestellungen der Evaluation leiten sich teils aus dem Untersuchungsauftrag ab, teils aus dem theoretischen Modell über die Wirkungszusammenhänge und Einflussfaktoren. Kern dieses Modells ist die begründete Annahme, dass die Neufassung des GSA Fleisch die Arbeitsbedingungen im Wesentlichen nicht direkt beeinflusst, abgesehen von der Präzisierung der Arbeitszeitdefinition. Unmittelbar zwingt das GSA Fleisch Unternehmen lediglich vertragliche Beziehungen neu zu strukturieren und die zuvor über Arbeitnehmerüberlassung oder Werkverträge im Betrieb Tätigen direkt zu beschäftigten. Die Vorschriften des Arbeitsschutzes galten auch zuvor schon für das Fremdpersonal, ebenso der Mindestlohn oder die Sozialversicherungspflicht (nur in Ausnahmen waren die Werkvertragsunternehmen im rechtlichen Sinn ausländische Unternehmen – auch wenn sie ihr Personal dort rekrutierten). Und für Arbeitnehmerüberlassung gilt vom ersten Tag an nach § 8 (1) AÜG der Grundsatz, dass die Arbeitsbedingungen denen der Stammarbeitskräfte gleichgestellt sein müssen. Auf die Arbeitsbedingungen wirkt das GSA Fleisch also eher indirekt. Zu den erwarteten indirekten Wirkungsweisen zählt,

  • dass die Inhaberregelung bzw. das Verbot der Werkverträge und Arbeitnehmerüberlassung die Transparenz erhöht, wer für den Arbeitsschutz, die Anleitung und die Aufsicht des Personals zuständig ist. Erste Hypothese ist, dass dies Behörden die Kontrollen erleichtert. Zweitens kann dies Beschäftigte motivieren Missstände stärker anzugehen. Drittens ist anzunehmen, dass auch Unternehmen unter den neuen gesetzlichen Rahmenbedingungen ihrer Verantwortung leichter und wirkungsvoller nachkommen können.
  • dass sich mit der Eingliederung des Fremdpersonals die Betriebsräte strukturell wandeln. Sie werden zukünftig von anderen Beschäftigtengruppen gewählt und für diese und ihre Arbeitsbedingungen mitverantwortlich. Und sie werden personell gestärkt.
  • dass sich die Verhandlungsmacht der Arbeitnehmerseite verbessert, wenn sie für ihre tarifgebundene Erlaubnis der Arbeitnehmerüberlassung ein Entgegenkommen der Arbeitgeberseite in anderen Aspekten (z. B. bzgl. der Gehälter) einfordern können.

Aufgrund dieser indirekten Zusammenhänge braucht es Zeit, bis sich die möglichen Wirkungen des GSA Fleisch auf die Arbeitsbedingungen entfalten. Um im Rahmen ihrer Laufzeit dennoch zu belastbaren Erkenntnissen zu kommen, muss die Evaluation folglich nicht nur die Arbeitsbedingungen in den Blick nehmen, sondern auch die vorgelagerten Veränderungen in den vertraglichen Strukturen und in der betrieblichen Organisation. Hierzu zählt auch die ggf. neue Rolle, die ehemalige Werkvertragsunternehmen nach der Eingliederung ihres Personals in das Stammunternehmen einnehmen. Mit analysiert werden müssen auch die Dritteinflüsse auf die Arbeitsbedingungen, wie z. B. die der COVID-19-Pandemie.

Methoden der empirischen Sozialforschung

Für die empirische Basis der Evaluation werden insbesondere vier Methoden kombiniert:

  • Statistische Auswertungen von amtlichen Daten, z. B. zur Struktur der Beschäftigten, der gemeldeten Arbeitsunfälle oder der Rechtsverstöße.
  • 40 Betriebsfallstudien auf der Basis von durchschnittlich fünf bis sieben Einzel- und einem Gruppeninterview. Die Auswahl der Betriebe folgt Schichtungskriterien der Größe, der Gewerbearten und der Region. Aus methodischen Gründen werden dabei Daten sowohl aus den Perspektiven der Arbeitgeber als auch denen der Beschäftigten umfassend berücksichtigt.
  • 22 Einzel- und Gruppeninterviews mit Beschäftigten, die unabhängig von Betriebsfallstudien über regionale Netzwerke rekrutiert werden.
  • 70 Interviews mit Stakeholdern bzw. Branchenexpertinnen und -experten, darunter Vertreterinnen und Vertreter von Arbeitgeberverbänden, Kammern, Berufsgenossenschaft, Gewerkschaften, Beratungsstellen, Migrantenselbstorganisationen, Wissenschaft, Zoll, Arbeitsschutzbehörden, Bundes- und Landesministerien, Ministerien ausgewählter Herkunftsländer der in der Fleischwirtschaft Beschäftigten und andere Akteure.

Darüber hinaus werden die Sekundärliteratur und Sekundärdaten zum Branchenbild aufbereitet und Betriebskontrollen von Aufsichtsbehörden teilnehmend begleitet.

Für die Analyse der Daten sieht sich die Evaluation dem Gebot wissenschaftlicher Exaktheit und Neutralität verpflichtet. Gerade weil das Feld der industriellen Fleischproduktion zur Skandalisierung einlädt, gilt es über das bloße Erfragen von Meinungen und bewertenden Positionen hinauszugehen und die dahinter liegenden Fakten herauszuarbeiten. Es gilt zu bestimmen, wo die Novellierung des GSA Fleisch bereits zu Verbesserungen beigetragen hat und wo nicht. Der Erfolg der Evaluation wird daran zu messen sein, ob sich am Ende die verschiedenen Akteure nur über die Bewertung der aufgezeigten Sachverhalte auseinandersetzen müssen, nicht über deren empirische Belastbarkeit.

Datenschutz

Die Mitwirkung an allen Erhebungen ist freiwillig. Dies beinhaltet die Freiwilligkeit für eine Unternehmerin oder einen Unternehmer mit ihrem oder seinem Betrieb insgesamt für eine Fallstudie zur Verfügung zu stehen. Ebenso ist die Teilnahme an einem Interview für jede einzelne Person freiwillig.

Betriebsfallstudien werden in einer Weise dokumentiert, dass Außenstehende nicht auf einzelne Betriebe rückschließen können. Auch wenn die Evaluation die vertiefte Einsicht in einzelne konkrete Betriebe benötigt, zielt sie letztlich auf die betriebsübergreifenden strukturellen Veränderungen und ihrer Einflussfaktoren. Dies wird den sich an Fallstudien beteiligenden Unternehmen schriftlich zugesichert.

Interviews mit Beschäftigten werden vertraulich gehandhabt und so dokumentiert, dass auch den Unternehmerinnen und Unternehmern, Vorgesetzten oder Kolleginnen und Kollegen keine Rückschlüsse auf die einzelne Person möglich sind. Interviews werden nur bei Zustimmung der Beteiligten akustisch aufgenommen und nach wissenschaftlichen Standards transkribiert, ansonsten protokolliert und entlang der Forschungsfragen inhaltsanalytisch ausgewertet. In Gruppeninterviews verpflichtet die Evaluation alle Gesprächspartnerinnen und -partner schriftlich zum Stillschweigen über das, was im Interview gesagt wird und von wem etwas gesagt wird. Dies gilt auch für ggf. hinzugezogenen Übersetzerinnen und Übersetzer. Die Einwilligung in Interviews kann bis zum Abschluss der Evaluation zurückgezogen werden, personenbezogene Daten werden in diesem Fall wieder gelöscht.

Personenbezogene Daten, die für die Organisation von Interviews erhoben werden (z. B. Kontaktdaten), werden nur mit informierter Einwilligung der Personen temporär gespeichert. Sie werden getrennt von den inhaltlichen Dokumenten (z. B. Interviewprotokollen) aufbewahrt und nach Abschluss der Evaluation gelöscht. Verantwortlicher im Sinne des Datenschutzes ist die InterVal GmbH. Bei vermuteten Verstößen gegen den Datenschutz können sich Betroffene an die Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit wenden (Friedrichstr. 219, 10969 Berlin).

Ansprechpersonen

Für Rückfragen zur Evaluation steht seitens der InterVal GmbH der Projektleiter Dr. Jörn Sommer (j.sommer@interval-berlin.de) zur Verfügung. Für den Unterauftragnehmer IMAP ist ebenfalls Frau Dr. Jenni Winterhagen (winterhagen@imap-institut.de) immer ansprechbar.

Bei Rückfragen zu dem gesetzlichen Evaluationsauftrag können Sie sich darüber hinaus auch an die verantwortliche Mitarbeiterin im BMAS, Ref. III a 7, Frau Weinelt (IIIa7@bmas.bund.de) wenden.